פסק-דין בתיק ת"א 12491-05

נתוני רקע ועובדות

1.         התובעת, חברה הינה חברה פרטית העוסקת, בין היתר, בייזום ובנייה של פרויקטים. בחודש יולי 1999 נתבע מס' 1, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"), פרסם מכרז שמספרו חי/160/99 (להלן: "המכרז"). המכרז היה לחתימה על הסכם פיתוח, ולאחר מכן לחתימה על חוזה חכירה ל - 49 שנים עם אופציה להארכת תקופת החכירה ל49 שנים נוספות, בנוגע למגרש בגודל 7,495 מ"ר המהווה חלק מחלקות 1 - 4 ו - 10-12 בגוש 11238 וחלק מחלקה 182 בגוש 11235, בעיר נשר (להלן: "המגרש").

2.         במסגרת המכרז דנן הגישה התובעת למינהל הצעה לגבי המגרש ובעקבות קבלת הצעתה זכתה התובעת במכרז ככל שהוא נוגע למגרש. על פי תנאי המכרז היה על הזוכה לשלם לנתבעת מס' 2, עריית נשר (להלן: "העירייה") נוסף לדמי חכירה שנתיים מהוונים בגין המגרש, תשלום בגין הוצאות פיתוח בסך של  1,465,525 ש"ח, אשר הוצמדו למדד המחירים לצרכן לחודש מאי 1999 (להלן: "הוצ' פיתוח"). מכתב התביעה עולה כי לאחר זכייתה במכרז שילמה התובעת בהתאם לתנאיו, את הוצאות הפיתוח כולל הצמדה. כאשר פנתה התובעת אל העירייה בבקשה לקבלת היתר בנייה התברר לה כי העירה דורשת, כתנאי להוצאת היתר הבנייה המבוקש, תשלום נוסף של היטלי פיתוח לגבי המגרש בסך של 1,826,257.7 ש"ח (להלן: "היטלי פיתוח"). התובעת לא השלימה עם דרישתה של העירייה לתשלום היטלי פיתוח שכן לטענתה המינהל יצר במכרז מצג כלפי משתתפיו כי התשלום הנדרש עבור המגרש בגין הוצ' הפיתוח (בנוסף לדמי ההיוון) מהווה תשלום מלא וסופי של הוצאות הפיתוח. לאור האמור התובעת הגישה תביעה זו לחייב את המינהל לשלם לה או ישירות לעירייה את מלוא האגרות והיטלי הפיתוח, כפי שידרשו ע"י עיריית נשר בגין הבנייה במגרש, או לחלופין לחייב את המינהל להשיב לתובעת את התשלום אשר שילמה לעירייה. כמו כן התובעת ביקשה כי יוצהר שהיא פטורה מתשלום לעירייה של אגרות והיטלי פיתוח כלשהם לגבי המגרש או לחלופין לחייב את העירייה להשיב לה את התשלום אשר שילמה עבור הוצאות הפיתוח לגבי המגרש בתוספת הפרשי ריבית והצמדה או את ההפרש בין אגרות והיטלי פיתוח החלים לגבי המגרש לבין הוצאות הפיתוח אשר שולמו על ידה.

תחילה בתמצית טענות הצדדים

טענות התובעת

3.         לטענת התובעת נוכח לשונו הברורה והחד-משמעית של המכרז, לפיו תשלום הוצ' הפיתוח לעירייה מהווה סילוק מלא וסופי של כל התשלומים וההיטלים בגין הפיתוח החלים לגבי המגרש, אין היא חייבת בתשלום היטלי פיתוח נוספים בנוסף לאלו שכבר שילמה. לטענתה המינהל יצר בפני משתתפי המכרז, לרבות התובעת, מצג שלפיו תשלום הוצ' הפיתוח שנדרשו עפ"י תנאי המכרז מהווה תשלום סופי ומלא של הוצ' פיתוח, וכי הזוכה לא יידרש לשאת בתשלומים נוספים כלשהם. התובעת הסתמכה על המצג של המינהל בגין אופן הצגת הדברים במכרז, שנוסח ע"י המינהל. עילה זו שנוצרה כלפי המינהל בגין המצג שהציג במסמכי המכרז הינה עילה עצמאית ונפרדת. התובעת מבקשת לדחות את טענות המינהל בנוגע ליריבות, לפיהן היא מכרה חלק מזכויותיה במגרש לחברת דקל נכסים בע"מ (להלן: "חב' דקל") וטענה כי אין בעובדה זו כדי להעלות או להוריד בענייננו. לטענתה מי שהשתתפה במכרז, והציעה את הצעתה בעקבות המצג המטעה שיצר המינהל במכרז הייתה התובעת בלבד, ולא חב' דקל. על כן מי שזכאית להגיש תביעה כנגד המינהל בגין מצג זה הינה התובעת בלבד.

4.         באשר לטענות המינהל לשיהוי, טענה התובעת כי גם בטענות אלה אין ממש. לטענתה אין בהגשת תביעה בתוך 4 שנים מן המועד שנדרשה התובעת לתשלום הוצ' פיתוח נוספות ע"י העירייה כדי להוות שיהוי וזאת במיוחד לאור העובדה כי למן קבלת דרישת העירייה לתשלום נוסף, פעלה התובעת בכל דרך לשינוי רוע הגזירה, לרבות פגישות עם ראש העירייה, ועשתה ניסיונות להסדיר את העניין בטרם פניה לערכאות. בנוסף טענה התובעת כי בענייננו גם לא מתקיימים התנאים שנקבעו בפסיקה לקבלת טענת שיהוי.

התובעת טענה כי במסמכי המכרז,  צוינו בטבלה סכומי הוצאות פיתוח המדויקות, ויש לראות בכך את קיומה של התחייבות ברורה ומפורשת של המינהל שזהו סכום הוצ' הפיתוח וכי מעבר לכך לא ישולם דבר לרשות המקומית. מסמכי המכרז, נחתמו על ידה והיא הצהירה את ההצהרות המצוינות בנספח ב' לתנאי המכרז. במכתב שנשלח ע"י המינהל ביום 14.9.99, אישר המינהל את הצעת התובעת לרכישת המגרש יש בו גם אישור כי מסמכי המכרז הינם חלק בלתי נפרד מתנאי העסקה, באופן שתנאי המכרז הינם תנאים מחייבים החלים גם על ההתקשרות בין הצדדים לאחר הזכייה במכרז. לפיכך התובעת סבורה כי יש לבחון את המכרז מנקודת מבטו של משתתף סביר. מכל מקום, משתתף כזה מפרש את תנאי המכרז כפי שנוסחו ע"י המינהל כך שהתשלום בגין הוצ' פיתוח עבור כל מגרש (בנוסף לדמי ההיוון), מהווה תשלום סופי ומלא של הוצ' הפיתוח.

התובעת, ככל מציע סביר, הסתמכה על האמור במסמכי המכרז לענין הוצ' הפיתוח, וכפועל יוצא מהאמור החליטה על גובה התמורה (דמי חכירה מהוונים) אשר תציע. אלמלא המצג שיצר המינהל במסמכי המכרז לגבי סכום הוצ' הפיתוח, לא הייתה התובעת לטענתה מציעה את הסכום שהציעה. אילו ידעה התובעת מראש כי בנוסף לאמור במכרז יהא עליה לשאת בתשלום נוסף של למעלה מ-1.8 מיליון ש"ח בגין היטלי' פיתוח, הייתה מחשבת את הצעתה בצורה שונה. לפיכך נטען כי המינהל הפר את התחייבויותיו כלפיה ועל כן הוא אחראי לתוצאות הפרה זו.

5.         עוד נטען כי הוראות הספציפיות בתנאי המכרז גוברות על ההוראות כלליות שבהסכם הפיתוח הסטנדרטי שצורף כמקובל למכרז. לטענתה סע' 6 להסכם הפיתוח מציין כי היזם מתחייב לשלם במועדם את כל המסים הממשלתיים, העירוניים והאחרים, ארנונות, תשלומי חובה, מסי פיתוח וכיו"ב. הואיל ומסמכי המכרז נוקבים בסכום מוגדר ומדויק לגבי עלויות הפיתוח לכל מגרש, ויותר מכך הם מוסיפים וקובעים כי סכום זה ישולם ישירות לעירייה. למעשה חוזה הפיתוח מציין בסעיף כללי כי על היוזם לשלם את כל המסים הממשלתיים, העירוניים והאחרים, לרבות מסי פתוח ואגרות, כאשר העלות המדויקת של מרכיב זה היא זו שנקובה במסמכי המכרז. כל מציע סביר היה מבין ממסמכים אלו כי הסכום שיש לשלם לעירייה בגין מסי הפיתוח ואגרות הוא הסכום המדויק המצוין בחוזה הפיתוח, והוא בלבד. המינהל עצמו כלל בחוזה הפיתוח הגדרה למונח "הוצאות פיתוח", שכוללת את כל ההוצאות, ההיטלים והאגרות המהוות תנאי לפיתוח המגרש או לבניה בו, לרבות תיעול, סלילה, כבישים, מדרכות - שהינם כולם אותם אגרות והיטלים הנגבים בד"כ ע"י העירייה. לכן ועל פי העיקרון המשפטי כי מונח שהוגדר בחוזה יש לשאוף לפרשו באותו אופן לכל אורך החוזה. ועל כן, ובשים לב לכך שהמינהל הוא ששב וטוען כי חוזה הפיתוח היווה חלק בלתי נפרד ממסמכי המכרז, ברי כי יש להתייחס להגדרה הנ"ל, ולהסיק ממנה כי המונח "הוצאות פיתוח" אכן כולל גם את כל האגרות וההיטלים העירוניים. חיזוק לכך אף ניתן לראות במכרז שפרסם המינהל בחודש מאי 2003 (לאחר המכרז נשוא תיק זה). במכרז זה  כבר הבהיר המינהל בצורה מפורשת כי מעבר לתשלום הוצ' הפיתוח הנקובים במכרז ישולמו גם אגרות והיטלים על פי חוק העזר לעירייה. מכאן שגם המינהל היה ער לניסוח הבעייתי במכרז נשוא התביעה שלפנינו.

6.         טענת המינהל כי התובעת חייבת בתשלום הסכומים הנוספים שנדרשו ע"י העירייה, הרי שהיא טענה הסותרת לחלוטין את המצג שיצר המינהל כלפי התובעת. לפיכך על המינהל לשאת באחריות למצג זה, בייחוד בהיותו רשות ציבורית שעליה חלה חובת הגינות מוגברת.

עוד לטענתה, יש לדחות את ניסיונו של המינהל לטעון כי היה עליה לפנות ולבקש הבהרות בטרם הגישה הצעתה במכרז. המשמעות של טענה זו אינה אלא הטלת נטל כבד ביותר על כל משתתף במכרז, לפיו בכל מקרה בו ישקול להשתתף במכרז יפנה הוא אל עורך המכרז ויברר האם ייתכן שישנם הוראות או תנאים נוספים שלא הובאו לידיעתו, ואשר עשויים לחול עליו במידה ויזכה. עוד נטען כי המינהל לא פעל בתום לב ובבדרך המקובלת ולא גילה לתובעת עובדות חשובות.

7.         העירייה אינה זכאית לאגרות והיטלי פיתוח לגבי המגרש בגין ניצול מלוא זכויות הבניה למגרש או כל חלק מהם והיא אינה זכאית לתשלום אגרות והיטלי פיתוח כפי שנדרש על ידה בגין המגרש. לטענתה מאחר וטענותיה של העירייה נסמכות על טענות המינהל, כל טענותיה הקודמות של התובעות, כלפי המינהל  חלות גם כאן גם כלפי העיריה.

התובעת מתנגדת להרחבת החזית מצד העיריה. התובעת מפנה לאישור אותו שלחה העירייה ביום 6.10.99 למינהל, ואשר בו אישרה כי התובעת שילמה לה את מלוא הוצ' הפיתוח בגין המגרש. עפ"י הדין והפסיקה רשות מקומית אינה זכאית לגבות אגרות והיטלי פיתוח עפ"י חוקי העזר בגין נכס מקרקעין, כאשר בוצע כבר תשלום של הוצ' הפיתוח בגין אותו נכס. עוד נטען כי בהתאם לדין רשות מקומית זכאית לגבות אגרות והיטלי פיתוח בגובה העלויות בפועל של עבודות הפיתוח הציבוריות, ורק בזיקה לשירות שניתן על ידיה.  היא איננה רשאית לגבות אגרות והיטלי פיתוח מעבר לעלויות בפועל של עבודות אלו. נוכח העובדה שהתובעת שילמה, כאמור, לעירייה הוצ' פיתוח בגין המגרש בסך 1,507,482.50 ש"ח, הרי שדרישת העירייה לתשלום נוסף של תשלומי פיתוח בסך 1,826,257.70 ש"ח מהווה דרישה לתשלום כפול ומכופל, ומעל ומעבר לעלות בפועל של הוצ' הפיתוח בגינן ניתן חייב את בעל הזכויות במגרש, וממילא היא מהווה עשיית עושר ולא במשפט. על כן, העירייה אינה זכאית לדרוש תשלום נוסף זה, בפרט משלא הוכיחה בענייננו כלל שביצעה ביחס למגרש עבודות פיתוח המסתכמות בלמעלה מ-3.3 מיליון ש"ח. בנוסף טענה, כי העירייה לא הראתה שסכום הוצאותיה מגיע לכדי הסכום העצום שנדרשה התובעת לשלם. העירייה אף לא סתרה את טענת התובעת כי סך כל האגרות והיטלי הפיתוח בהם ניתן היה לחייב בגין המגרש מכוח חוקי העזר הרלבנטיים לא היה עולה על כ-2 מיליון ש"ח לכל היותר, אף שכאמור עליה הראיה, משום שרק היא היודעת ורק בידיה להוכיח את סכום ההוצאות. חיוב התובעת פעם נוספת אינו אלא פיקציה, שנעשתה שלא כדין. העובדה שהעירייה עצמה לא ידעה כיצד לכנות את התשלומים הנוספים שדרשה  מהתובעת, מחזקת עובדה זו.

טענות המינהל

8.         לטענת המינהל נוסח החוזה והמכרז ברורים ונהירים והתובעת לא טעתה ולא הוטעתה בפירוש הכתוב בהם. בתנאי המכרז לא נכתב, כי תשלום עבור הוצאות הפיתוח פוטר את היזם מחיוב באגרות ובהיטלי פיתוח, שאותם רשאית הרשות המקומית להטיל, לפי חוקי העזר שהותקנו על ידה, ככל שאלה יוטלו. הרשות המקומית כלל לא הייתה צד להסכם זה ומובן  כי לצורך ויתור על אגרות והיטלים, אותם רשאית הרשות המקומית לגבות נדרשת הסכמה מפורשת של הרשות המקומית עצמה. בהיעדר אישור כאמור, לא יכול מציע סביר לטעון כי סבר, מנוסחו של המכרז, כי בתשלום רכיב הפיתוח במסגרת המכרז, פטור הוא מכל אגרה או היטל נוספים מצד הרשות המקומית.

המינהל ממשיך וטוען כי כתב תביעה שהוגש בשיהוי ניכר של ארבע שנים מאז שיצאה הודעת החיוב לתובעת, בארבע שנים אלו  שתקה התובעת ולא פנתה בשום טענה או דרישה למינהל. יתירה מכך, במשך התקופה הזו מתנהלת התכתבות שוטפת בין התובעת למינהל וגם עיון מדוקדק בהתכתבויות אינו חושף בדל מטענותיה של התובעת כיום.

לטענת המינהל חוזה הפיתוח ותנאי המכרז אינם סותרים זה את זה אלא משלימים האחד את השני זאת על פי לשונם ותכליתם. המינהל סבור כי אין ממש בטענה כי הוראותיו של חוזה הפיתוח כלליות ואילו הוראותיו של המכרז הינן פרטניות ועל כן צריכות לגבור. המינהל אף מפנה לפס"ד של בית המשפט המחוזי בעניין (ראה: ת.א 207/06 אינג' בר יהודה נ' מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (להלן: "פס"ד בר יהודה")). מדובר באותו מכרז נשוא תיק זה, באותו חוזה שנחתם ובאותן טענות ולא רק זאת אלא שב"כ התובעת דכאן, ייצג את התובעת בתיק שהתנהל בבית המשפט המחוזי בפני כב' השופט גינת ושם נדחו טענותיה.

9.         עוד נטען כי אם היתה אי בהירות בעיני התובעת היה עליה לפנות ולהעלות את תהיותיה עובר לחתימתה על ההסכם עם המינהל, ולכל הפחות לערוך בירורים באשר לגובה המחיר שיושת על היזם בגין עבודות הפיתוח.  תנאי המכרז לא קבעו ולו ברמז כי הזוכה לא יחויב בתשלום מיסים, היטלים, אגרות או כל תשלום אחר. תנאי המכרז אף לא קבעו כי התשלומים הנקובים בתנאי המכרז כהוצאות פיתוח המשולמים ישירות לעיריית נשר עם הזכייה במכרז כוללים את כל המיסים שחלים או שיחולו בעתיד על הבנייה במגרש.